刺史一职，说是由汉武帝发明，也不无不妥。 只是这个发明，颇有点旧瓶装新酒之意，在原来的基础上稍微加以变动再更换一个新的标签。

自秦始皇一统六国，第一次在神州大地建立起了一个大一统的封建王朝。 面对广袤的国土，秦始皇将天下分为三十六郡，直接从中央派人进行管理，每郡的最高长官为郡守。

郡守作为一郡之首，手中权利颇大。 虽然说郡守都是朝廷直接委任的，但是秦始皇对此还是不放心，又另外从中央派人去监督郡守，这些监督者被称之为监察御史。

汉在秦制的基础上，郡县与封国并行，依旧采用御史监督郡守。

但是这问题就来了，监察御史们作为监督者，品级未必有很高，但是手中的权力却不小，可能一句话就决定了郡守们的生死去留。 因此，郡守们对御史自然是百般示好，极力讨好 。 在这种状况下，很容易滋生腐败问题，御史与地方长官同流合污的事情时有发生。

到了汉文帝时期，决心扭转监察御史不作为的这种情况。 因此，汉文帝在监察御史之外，又重新从丞相府派出官员巡回各地，专门负责监督地方长官和监察御史，是为刺史。

文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督监察御史”。 ……“丞相初置吏员十五人，皆六百石，分为东西曹。 东曹九人出督州为刺史”。 ——《汉旧仪》

因此，在地方上就诞生了两套监察班子，刺史和监察御史。

两套监察班子虽然有效的扭转了监察人员不作为的情况，但同时也产生了一个新状况，那就是两套监察班子之间容易推诿扯皮。 而且，汉文帝时期的刺史，只是一个临时的职位，没有固定的办公场所，担任刺史之人是丞相府的官员，这样无形之中又增加了丞相的权力，不利于皇权的集中。

因此，到了汉武帝时期，干脆就撤销了地方上的监察御史，并且将天下划分为十三个区域，即十三个州（冀州、青州、兖州、徐州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、幽州、并州、交州、司隶），每个州下辖若干郡县。

但是我们要弄清楚一个事实，汉武帝时期的十三个州，并不是实际意义上一级行政区域，因为这十三个州没有设立长官，真正的长官依旧是各郡的郡守（太守）。

汉武帝在每个州设立一个刺史，有专门的办公场所，专门负责监督该州下辖各郡太守。 因此，汉武帝时期的刺史，并不是地方上的行政长官，而是监察长官。

随着时间的变迁，到了西汉末年，刺史的职权开始不断扩大，开始有了行政权甚至军事权，名字也一度变更为州牧，隐隐有从监察官向地方行政长官转变的趋势。

王莽篡汉之后，变刺史为州牧。

王莽当政时，各地反抗势力不断起事。 王莽为方便镇压起义，给予州牧军事权，至此，刺史（州牧）实际已经完成了从监察官到地方长官的转变。

刘秀复汉之后，又变州牧为刺史。 这时候的刺史已经和汉武帝时期的刺史完全不一样了，因为刺史的刺史已经具备了实权。 因此，刺史也变成了名副其实的地方长官，成为了太守的直接上级。

东汉末年，朝廷将一部分资深的刺史改称为州牧，因此才出现了《三国演义》中州牧和刺史并存的局面，有些地方叫州牧，有些地方为刺史。